“十五五”时期，智慧城市发展迎来五大转变

2025年7月，党中央召开中央城市工作会议提出，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，标志着我国城镇化正式迈上高质量发展、内涵式发展新征程。新阶段下，城市面临的不再是单纯的规模增长问题，而是如何提升发展质量、优化空间结构、改善人居环境、增强治理效能的系统性挑战。智慧城市作为现代信息技术与城市发展理念深度融合的产物，其建设重心与路径也必然随之调整。

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智慧城市发展的五大转变

2025年，时隔十年召开的中央城市工作会议为新时期城市工作举旗定向，首次系统提出“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”目标愿景，并将智慧城市作为实现这一愿景的基础性、先导性系统工程。会议深刻揭示，随着城市发展已从大规模增量扩张转向存量提质增效为主，智慧城市的发展理念、工作重心、发展动力、发展方式和工作方法也须进行根本性调整。

发展理念之变，从“重物轻人”到“以人为本”

智慧城市将改变过去过度关注硬件投入、设备堆砌的倾向，突出“投资于人”，将满足市民对美好数字生活的向往作为出发点和落脚点，聚焦数字公共服务均等化、便捷化、品质化，实现发展逻辑从“技术导向”向“需求导向”和“价值导向”的根本重构。

工作重心之变，从“重建轻治”到“协同治理”

智慧城市将超越以项目建设为核心的模式，突出“安全韧性”和“长效治理”。重心转向利用数字化手段推动城市治理业务流程再造，实现跨部门、跨层级、跨地域的“大综合一体化”协同，全面提升城市在公共卫生、自然灾害、社会安全等领域的风险预测、预警、预控和处置能力。

发展动力之变，从“同质竞争”到“特色发展”

智慧城市将摒弃“千城一面”、盲目跟风的建设方式，突出“产城融合”与“因地制宜”。发展动力源于城市独特资源禀赋、产业基础以及文化基因与数字技术的深度融合。通过政企协作共生、城市数字更新等手段，激发内生性、差异化、可持续的增长动能。

发展方式之变，从“粗放扩张”到“集约高效”

智慧城市将扭转重复建设、数据孤岛、资源浪费的局面，突出“长效运营”和“效益优先”。注重通过一体化技术架构重塑，提升数字化项目的全生命周期投入产出绩效，推动数据、算力、平台等数字资源的最优配置和循环利用。

工作方法之变，从“条块分割”到“统筹协调”

智慧城市将破解部门壁垒、信息孤岛等体制机制障碍，突出“制改数转”。强调以适应数字化转型的制度改革为先导，通过强化顶层设计、统一标准规范、理顺权责关系，以制度创新引领和保障技术创新与业务融合。

这五大转变是对既往智慧城市发展模式的主动扬弃与全面升级，标志着智慧城市建设进入一个更加成熟、理性、务实的新时期，其核心是服务于现代化人民城市的整体构建。

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城市全域数字化转型成为新路径

自2008年智慧地球首次提出以来，我国智慧城市发展经历了概念导入（2008—2013年）、早期探索（2013—2017年）、协同推进（2017—2022年）等阶段。随着2023年《数字中国建设整体布局规划》的出台，特别是 2024 年、2025 年国家层面对“城市全域数字化转型”的密集政策部署，智慧城市正式进入以“全域数字化转型”为标志的第四阶段。这一演进历程并非简单的概念更迭，而是发展路径的迭代优化和深刻跃迁。

从“局部智能”到“全域赋能”

城市数字化、智慧化不再局限于政务、交通、安防等特定领域，而是要求覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域，实现城市复杂巨系统的全景式感知、全要素链接和全周期管理。

从“项目驱动”到“场景牵引”

城市数字化、智慧化不再是分散的项目集合、条线式推进，而是上升为城市发展的整体战略，并形成“一体化底座+小切口场景”的全新架构，围绕底座需要进行系统性整合，围绕应用场景需要小切口、敏捷化、迭代式推进。

从“技术赋能”到“生态重构”

城市数字化、智慧化目标不仅是应用新技术，更是通过数字化引发生产模式、生活方式、治理形态的深刻变革与转型，培育数字产业生态，发展新质生产力，重塑城市竞争力和吸引力。

城市全域数字化转型是响应城市内涵式发展要求的必然选择，是推动城市治理体系和治理能力现代化的关键抓手，也是促进实体经济与数字经济深度融合、开辟新发展空间的核心引擎。城市全域数字化转型已成为现阶段深化智慧城市发展的新路径，要求我们必须以整体城市的视角，推动数字技术、数据要素、数字设施与城市物理空间、社会空间、产业空间的全面融合与化学反应。

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城市全域数字化转型呈现三大总体趋势

“十五五”时期，城市全域数字化转型作为深入推进数字中国建设的综合抓手，将呈现出管理架构立体化、技术架构一体化、价值导向综合化的三大总体趋势，三者之间又相互关联、相互支撑，共同助力智慧城市高质量发展。

管理架构立体化

构建“政府-赋能中心-运营公司”协同共治新生态。全域数字化转型将催生一个层次分明、角色清晰、协同高效的立体化管理架构。政府部门主导方向与规则，国家数据局负责统筹推动城市全域数字化转型工作整体部署，地方层面数据主管部门负责推动城市全域转型工作落地实施。赋能中心（包括大数据中心、城市数字化转型促进中心、共性技术赋能中心等）开展资源整合与赋能，汇聚技术、数据、人才、资本等要素，提供共性技术支撑、解决方案孵化、供需对接、能力培训等服务，降低转型门槛。运营公司（包括国有大数据公司、重点行业投资集团等）推进项目执行与运营，具体负责项目的建设实施、平台运营、数据价值挖掘与市场化服务。

三者共同构成“政府部门监管-运作机构推进-运营公司实操”的三角闭环协同，对外链接市场主体、科研院校、金融机构、市民组织等多元主体，通过建立“数字化转型联席会”“场景创新实验室”“数字公共服务体系”等机制，构建开放共赢的数字生态共同体。

技术架构一体化

塑造“底座整合－中枢调度－场景牵引”的整体性新体系。为支撑全域转型的复杂需求和降低技术应用门槛，技术架构必须实现从分散烟囱式向一体化、平台化、服务化的整体性重塑。

数字底座将一体整合，夯实共建复用的数字基石，以“一次建设、多次复用”“一数一源一标准”为原则，构建一体化数字底座，实现数字资源、业务资源的标准化封装与供给，破解重复建设、低质量建设、分散投资等问题。智能中枢将集中调度，构建按需配置的资源智能调度中枢，实现全域感知、自主决策、全局管控、精准服务、数字资源流转、事件处置的精准匹配与高效协同，确保各项技术能力能够依据业务场景的实时需求进行弹性输出，提升系统资源的利用效率与响应速度。多跨场景将全面牵引，以“高效办成一件事”“高效处置一件事”为目标，聚焦产业发展、民生服务、基层治理、应急联动等跨部门、跨层级的复杂业务场景，通过场景需求反向驱动智能中枢和数字底座的能力迭代与服务组装，支持业务的快速构建、灵活调整和敏捷迭代，确保技术始终服务于真实的城市问题解决。

价值导向综合化

确立“平台-业务-改革-产城”综合价值评价评估体系。全域数字化转型的价值评估必须超越传统的IT项目指标，构建一个多元复合的新型价值体系，承接多重战略目标。

平台一体化整合价值体现在“一部门多系统”加速向“一部门一系统、多部门一系统”演进，打通不同部门、层级、地域，实现页面共通和数据共享，大幅提升行政效能和协同水平。业务数据化应用价值体现在数据要成为业务运行和决策的关键因素，要以数据驱动业务深层次融通，从支撑政府内部履职延伸至满足企业、市民等城市多元主体的现实需求。改革适配化促进价值体现在推动组织架构、权责分工、政策法规、业务流程进行适应数字化时代的系统性优化，为数字化转型扫清制度障碍。产城融合化发展价值体现在要跳出智慧城市IT建设工程的惯性认知，从投资、消费、出口等发展逻辑谋划释放全域转型加速创新转化、促进投资于民、扩大高水平对外开放等潜力，如以数字更新带动新城建扩大投资，以数字消费激发广阔内需市场，以数据国际合作推动智慧城市与数据要素市场化“中国方案”走向全球。总之，价值评价体系也需要融合治理效能、经济效益、社会满意度、绿色低碳水平等多元维度，形成科学的综合评价指标体系。

展望未来，我国城市全域数字化转型将以立体化管理架构打破组织壁垒，凝聚转型合力，以一体化技术架构夯实数字基石，赋能业务敏捷创新，以综合化价值导向引领全面发展，实现经济效益、社会效益、治理效益的统一。我国智慧城市建设将真正从分散的技术应用走向系统的城市重构，从部门的效率工具走向整体的治理革命，从项目的阶段性成果走向城市可持续竞争力的源泉，最终为推动中国式现代化在城市层面落地、实现人民对美好生活的向往提供坚实有力的数字化支撑。

来源：《中国电信业》2026年第2期

作者：张育雄 孟楠（中国信息通信研究院产业与规划研究所）