从“发展”到“安全” 低空产业迎新局

在低空经济这条万亿级新赛道上，我国的制度拼图正日趋完整。

几天前，中国民用航空局官网更新内设机构信息，“低空安全司”正式亮相。这是继2024年12月国家发展改革委成立“低空经济发展司”之后，国家层面针对低空经济管理设立的第二个专门司局。前后不到一年半，两个司局先后落地，一个统筹“发展”、一个强调“安全”，名称上的差异也折射出清晰的信号：我国低空经济发展的叙事，正在从“点燃引擎”转向“管得住才能飞得稳”。

低空经济是依托低空航空活动带动相关产业创新和场景应用形成的综合性经济形态，其涵盖了低空制造业、低空运营业、低空基建与信息服务业、低空配套业等各类经济活动，是为数不多能同时带动三次产业发展的新兴经济业态。

新机构接连成立的背后，是我国低空经济的飞速发展。2024年，我国低空经济规模达6702.5亿元，较2023年增长32.5%。据中国民航局预测，2035年我国低空经济市场规模有望突破3.5万亿元。当前，低空经济正加速走进日常生活，从无人机送外卖、送快递，到飞行汽车进入量产、多条低空飞行航线开通……可以看到，在全国各地，飞起来的航空器正肉眼可见地增多。

产业跑起来了，“安全”问题也逐渐显露。北京航空航天大学经管学院通航产业研究中心主任高远洋在接受记者采访时提到，低空飞行更为机动，常常不是在固定航线和空域飞行，甚至会进入城市低空；同时，很多低空飞行器，如eVTOL(电动垂直起降航空器)、飞行汽车等都是新型航空器，还有很多低空飞行者不是职业飞行员；另外，“黑飞”(未经批准、未取得合法飞行资格或者未按照相关规定进行报备的飞行活动)干扰民航运行等公共安全事件也时有发生。“低空飞行的这些特点给安全监管带来了很大的复杂性。”高远洋说。

2026年1月起施行的新修订《中华人民共和国治安管理处罚法》，首次将无人机“黑飞”行为明确纳入“妨害公共安全的行为”范畴，并依法设定了处罚措施。这是我国对民用无人驾驶航空器管理向法治化、规范化迈出的重要一步，也从侧面凸显了有效的安全监管对低空经济发展的重要性。

“没有安全就没有低空经济。”国家发展改革委低空经济发展司司长郑剑在近日举行的国新办新闻发布会上表示，在低空经济的未来发展中，首先就是以安全为“前提”。“我们将把保障低空经济安全特别是飞行安全作为优先事项，夯实安全发展基础。加强航空器全周期管理，创新完善安全监管机制，严格落实安全监管措施。”郑剑说。

目前，各地结合自身实际和需求，陆续出台了一系列管理规定，细化明确低空安全管理的具体规范。此次中国民航局成立低空安全司，并将“统筹低空安全与发展”列为该机构的核心职责之一，是国家层面对低空经济快速发展中安全风险日益凸显这一现实问题的直接回应，体现了我国对低空经济安全监管与发展的高度重视。

事实上，中国民航局2025年7月就曾发布通知，成立通用航空和低空经济工作领导小组，并设立领导小组办公室(以下简称“低空办”)，围绕航空器适航审定、市场监管、飞行运营监管等开展工作。根据中国民航局官网的信息，此次新设的低空安全司的职责是：起草低空民航发展规划、统筹低空安全与发展、建设低空飞行服务调度平台和低空飞行服务站体系等。

从“领导小组”到“专门司局”，从“临时统筹机制”到“常设实体部门”，中国民航局低空安全司的成立，标志着围绕低空经济安全监管，企业、研究机构等单位有了更直接、更明确的归口部门，相关工作也有了更稳定、更具体的抓手。

“民航局作为一个行业主管部门，成立低空安全司，将从行业管理角度来更好地统筹低空飞行安全管理及行业发展。一方面能进一步加强对低空飞行的安全监管；另一方面，基于安全与发展的平衡，将更有效地促进低空经济健康发展；此外，还会推进低空飞行服务体系及平台建设，为低空飞行提供更好的服务保障。”高远洋说。

有业内人士认为，低空安全司或将统筹整合适航、运行、空域管理等多项核心职能，对低空办下设的专项工作组进行深度融合。这意味着，低空飞行器适航认证、运行审批等关键流程，将从以往跨部门的“串联式”申报，转向司内“一站式”协调，审批效率将得到有效提升。

“在低空经济发展的关键阶段，民航局成立低空安全司，给行业注入了强心剂。”广州亿航智能技术有限公司副总裁贺天星表示，从国家发展改革委成立低空经济发展司，到如今中国民航局新设低空安全司，相关部委相继挂牌成立低空相关司局，将为行业的规范化、标准化、法治化发展提供助力，也能让企业少走弯路错路，更好地制定发展战略，快速稳健地实现商业化效益，引领和带动全行业全产业链的健全和完善。

推动低空经济安全发展，标准体系建设是关键一环。2025年12月，市场监管总局、中央空管办等十部门联合印发《低空经济标准体系建设指南(2025年版)》(以下简称《指南》)，重点围绕低空航空器、低空基础设施、低空空中交通管理等核心领域构建标准供给体系。其中明确，到2030年，低空经济领域标准超过300项，结构优化、先进合理、国际兼容的低空经济标准体系基本形成。

“低空经济涉及的影响变量多、利益相关者多、责任主体多，在低空经济法规标准的制订中，应注重系统性。”高远洋表示，《指南》绘就了一张低空经济法规标准体系框架图，可以使标准制定者按图“施工”，拾遗补阙，以指导低空经济法规标准体系的系统性构建。

“十五五”开局之年，低空经济安全监管正加速从“图纸”走向“施工”。比如，四川上线了“扫码飞”微信小程序，用户仅需两分钟即可完成全流程申报，平衡了便民飞行需求与空域安全管理。再如，浙江绍兴推出低空空域用户清单，用空单位只需手机扫码，即可完成飞行活动备案，并享受飞行动态监测、航线冲突调配等服务。自2026年1月运行以来，已有超40家用空单位加入清单。

各地相关的实践还有很多，这种来自基层的源源不断的创新集中释放了一个信号：安全从来都不是发展的对立面，而是发展的前提和保障。发展低空经济，“管得好”恰恰是为了“飞得稳、用得活”。

从国家层面看，低空经济早已被纳入顶层设计中。2024年，政府工作报告首提低空经济，提出要积极打造低空经济等新增长引擎；2025年，报告强调应用落地，提出开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动低空经济等新兴产业安全健康发展；2026年，低空经济被进一步明确为“新兴支柱产业”。“十五五”规划纲要也提出，要“推进低空经济健康有序发展”。可以看出，统筹发展与安全始终是我国推动低空经济发展的核心逻辑，安全是低空经济发展不可逾越的红线。

中国民航局低空安全司的成立是我国低空监管体系建设向前迈出的关键一步，但对于低空经济这个新经济业态来说，制度护航还要进一步加强。在我国，空域管理体制改革依然在路上，低空基础设施建设的统筹规划尚需破题，跨部门协同的堵点还有待进一步打通……但发展的信号已足够清晰：低空经济不是一哄而上的概念炒作，而是一场有章法、有底线的国家行动。当“管得好”的能力真正匹配上“飞得高”的雄心，这片低空，才能承载起一个新兴支柱产业的未来。